Государственное Бюро Расследований (ДБР): за или против

Действующий УПК в ст. 38 закрепил систему органов досудебного расследования, среди которых в пп. п. 1 ч. 1 определил органы ГБР. Их задачей в соответствии с положениями ст. 5 закона «О Государственном бюро расследований» № 794-VIII является предотвращение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование определенной категории преступлений. Перечень субъектов совершения преступлений, подследственных органам ГБР, более подробно конкретизирован в ч. 4 ст. 216 УПК.

Поскольку на момент принятия нового УПК соответствующий орган еще не был создан, законодатель предусмотрел в п. 2 разд. Х «Заключительные положения», что ч. 4 ст. 216 вводится в действие со дня начала деятельности ГБР, но не позднее 5 лет со дня вступления в силу кодекса. При этом в п. 1 разд. ХИ «Переходные положения» определено: к тому времени следователи органов прокуратуры пользуются полномочиями следователей, определенными КПК, по преступлениям, предусмотренным ч. 4 ст. 216 кодекса.

12.11.2015 был принят закон «О Государственном бюро расследований». Однако отдельные практики стали утверждать, что именно с момента вступления в силу вводятся в действие положения ч. 4 ст. 216 УПК. Однако Высший специализированный суд по рассмотрению гражданских и уголовных дел в разъяснении от 02.03.2016 акцентировал внимание на том, что начало действий положений ч. 4 ст. 216 УПК связано не с моментом вступления в силу закона, который будет регулировать деятельность ГБР, а с началом осуществления последним функций органа досудебного расследования.

Впрочем, 20.11.2017 истек 5-летний срок полномочий органов прокуратуры по расследованию преступлений, подследственных органам ГБР, и положения ч. 4 ст. 216 УПК вступили в силу. В то же время ГБР так и не было создано, хотя конкурсная комиссия уже выбрала его руководство. Отдельные опрошенные работники (44% следователей и 65% прокуроров) с учетом положений ч. 9 разд. XV Конституции необоснованно считают, что после 20.11.2017 следователи органов прокуратуры уполномочены и в дальнейшем осуществлять производство в отношении уголовных преступлений, отнесенных к подследственности органов ГБР. Однако ни положения ст. 1311 Конституции, ни положения ст. 2 закона «О прокуратуре» нормативно не закрепляют за прокуратурой функции досудебного расследования. Это обусловлено, прежде всего, идеологией действующего УПК о необходимости четкого разграничения функций процессуального руководства и досудебного расследования для обеспечения надлежащей реализации основы состязательности в уголовном процессуальном доказывании.

Важно! Следовательно, функция предварительного расследования прокуратуры в соответствии с п. 9 разд. XV «Переходные положения» Конституции имеет временный характер. Так, в ч. 4 разд. XIII «Переходные положения» закона «О прокуратуре» определено, что к началу деятельности ГБР, но не позднее 5 лет после вступления в силу УПК следователи органов прокуратуры осуществляют досудебное расследование в определенном настоящим Кодексом порядке.

Аналогичное положение, как уже отмечалось, предусмотрено в разд. XI «Переходные положения» КПК. После введения в действие положений ч. 4 ст. 216 Кодекса уголовные производства, созданные следователями органов прокуратуры, продолжают осуществляться последними до окончания досудебного расследования, но не более двух лет. После этого в 3-месячный срок передаются следственным органам ГБР. Результаты проведенного анализа положений ч. 9 разд. XV Конституции, предписаний ч. 4 разд. XIII закона «О прокуратуре» и п. 1 разд. X КПК дают основания считать, что между этими нормами существует коллизия, связанная с моментом окончания у следственных органов полномочий по расследованию преступлений, отнесенных к подследственности органов ГБР.

Как решить коллизию

Исходим из того, что положения Конституции являются нормами прямого действия. В то же время они имеют общий характер и не могут подробно регламентировать уголовные процессуальные отношения. Поэтому нужно применять предписания ч. 4 разд. XIII закона «О прокуратуре» и п. 1 разд. X УПК, они устанавливают предельный срок реализации следователями органов прокуратуры полномочий по расследованию преступлений, отнесенных к подследственности органов ГБР.

Следовательно, такой срок закончился 20.11.2017. Соответственно, с этого момента следователи органов прокуратуры лишены процессуальных полномочий реализовывать временно предоставленную им функцию досудебного расследования. Единственным исключением является предусмотренная в абз. 2 п. 1 разд. X КПК возможность для них расследовать преступления, если производства были начаты до этой даты, но не более 2 лет.

Очевидно, что положения ч. 4 ст. 216 УПК, регламентирующие правила подследственности ГБР, не могут вводиться в действие без начала фактического функционирования бюро как органа досудебного расследования или временного наделения соответствующими полномочиями следственных других органов досудебного расследования, или продления срока для следователей прокуратуры расследовать преступления, подследственные органам ГБР. В противном случае возникает вопрос о субъекте, уполномоченном на реализацию положений ч. 4 ст. 216 УПК.

Отдельные народные депутаты во избежание негативных последствий такой ситуации подали в Верховную Раду законопроект «О внесении изменения в раздел Х «Заключительные положения» Уголовного процессуального кодекса Украины относительно вступления в силу отдельных положений» (№ 7278). Предлагается отложить введение в действие положений ч. 4 ст. 216 УПК до дня начала деятельности ГБР, но не дольше, чем до 01.01.2019. Однако этот проект был включен в повестку дня заседания ВР только в конце марта этого года и до сих пор не рассмотрен.

Так, нормы ч. 4 ст. 216 УПК уже вступили в силу, а ГБР фактически начало функционировать, следователям органов прокуратуры нужно временно предоставить полномочия расследовать преступления, отнесенные к подследственности органов ГБР до момента начала фактического функционирования последнего как органа досудебного расследования. Соответствующие нормы целесообразно закрепить в разд. ХИ «Переходные положения» КПК.

Передоверие из-за неэффективности

Рассматривались и другие пути решения проблемы. В частности, генеральный прокурор на заседании Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности предложил использовать полномочия по проведению досудебного расследования другим органом в порядке ч. 5 ст. 36 УПК. При этом сам же отметил, что «передача уголовных производств другим органам может негативным образом сказаться на качестве и эффективности их расследования». Руководители отдельных региональных прокуратур взяли на вооружение это предложение и начали активно давать такие поручения следователям органов ЧП и СБУ, согласно ст. 216 УПК, не наделенным полномочиями расследовать преступления, подследственные следственным органам ГБР. Такой подход противоречит как самой сущности института подследственности, так и правовым основам доказывания (статьи 36, 87, 214, 216 УПК).

Действительно, согласно ч. 5 ст. 36 УПК Генпрокурор, руководитель региональной прокуратуры, их первые заместители и заместители имеют право в случае неэффективности досудебного расследования любого уголовного преступления поручить его проведение другому органу. Этой же нормой запрещается поручать другому органу досудебное расследование правонарушения, отнесенного к подследственности Национального антикоррупционного бюро. В то же время УПК не определяет, что следует понимать под термином «неэффективное досудебное расследование», а это, в свою очередь, негативно сказывается на правоприменительной деятельности.

Европейский суд по правам человека в ряде своих решений не раз акцентировал внимание на необходимости соблюдения стандартов эффективности досудебного расследования. И приводил ряд минимальных критериев этого: независимость, беспристрастность, общественный контроль, образцовая тщательность и оперативность (п. 44 решения по делу «Александр Никоненко против Украины», п. 80 решения по делу «Гордиенко против Украины»). Оно не будет эффективным до тех пор, пока все доказательства не будут детально изучены, а выводы — обоснованы (п. 131 решения по делу «Начова и другие против Болгарии», п. 67 решения по делу «Шевченко против Украины»).

Результаты анализа материалов правоприменительной практики в нашей стране свидетельствуют, что неэффективность предварительного расследования в основном связывается с несоблюдением сроков, нарушением порядка проведения следственных (розыскных) действий или применением мер обеспечения, принятием незаконных и необоснованных процессуальных решений, бездействием следственных органов, необоснованным закрытием уголовных производств, фальсификацией доказательств, использованием доказательств, не отвечающих требованиям относимости, допустимости, достоверности и тому подобное.

Поскольку такие нарушения являются довольно распространенным явлением, отдельные народные депутаты подали в ВР законопроект «О внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс Украины (относительно оптимизации процесса досудебного расследования)» (№ 7327). В нем приводится определение понятия «неэффективное досудебное расследование». Внесение таких изменений в ст. 3 УПК является вполне обоснованным.

Важно! В то же время в любом случае при применении положений ч. 5 ст. 36 УПК должны, прежде всего, учитываться предписания ст. 19 Конституции, а также положения ст. 216 УПК, определяющих правила подследственности уголовных производств. То есть в случае неэффективного досудебного расследования, Генпрокурор, руководитель региональной прокуратуры, их первые заместители и заместители имеют право передать уголовное производство другому органу, однако только с обязательным соблюдением правил подследственности (ст. 216 УПК).

Прекращение полномочий следственных органов расследовать преступления после 20.11.2017 не является свидетельством неэффективного досудебного расследования, а также основанием для проведения досудебного расследования уголовных преступлений, подследственных следователям органов ГБР, следователями органов ЧП или СБУ. Кроме того, полученные таким образом фактические данные и сведения об их источниках, даже если они непосредственно свидетельствуют о признаках совершения преступления, не могут быть признаны в качестве доказательств, отвечающих требованиям допустимости. Ведь, согласно нормам п. 2 ч. 3 ст. 87 УПК, они были добыты ненадлежащим субъектом уголовного процессуального доказывания. В таких ситуациях защитникам необходимо обязательно обращать внимание на полномочия субъектов, осуществляющих досудебное расследование.

Прокурор как следователь

В поисках решения проблемы Генпрокурор также предложил процессуальным руководителям, активно используя право личного проведения следственных (розыскных) и процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 36 УПК), самостоятельно проводить досудебное расследование. Как свидетельствуют результаты анализа материалов правоприменительной практики, в отдельных регионах Украины некоторые процессуальные руководители, реализуя это предложение и руководствуясь положением п. 4 ч. 2 ст. 36 УПК, самостоятельно проводят досудебное расследование в уголовном производстве, отнесенное к подследственности органов ГБР, в полном объеме, принимая на себя полномочия следователей.

Это не соответствует требованиям УПК из следующих соображений. Во-первых, в ч. 7 ст. 214 УПК четко определено: если сведения об уголовном правонарушении внесены прокурором, то он обязан безотлагательно, но не позднее следующего дня с соблюдением правил подследственности передать имеющиеся материалы в орган предварительного расследования и поручить проведение такого расследования. Действительно, прокурор в соответствии с предписаниями ст. 36 УПК вправе лично проводить следственные (розыскные) и другие процессуальные действия в досудебном расследовании. Однако это не значит, что он должен выполнять функцию расследования преступлений, реализация которой возлагается исключительно на следователя (детектива).

Закрепление законодателем за прокурором полномочия, прежде всего, было направлено на избежание тех возможных ситуаций, когда следователь не имеет возможности своевременно провести соответствующую следственные (розыскные) действия, а промедление способно привести к потере ценных доказательств и тому подобное. Такие предложения Генпрокурора противоречат самой сущности института процессуального руководства и концепции состязательного уголовного судопроизводства, где прокурор должен выполнять функцию процессуального руководства досудебным расследованием, а следователь (детектив) — расследовать уголовные правонарушения. Сочетание в лице прокурора указанных функций является одной из основных причин неэффективного досудебного расследования, а также ненадлежащего осуществления стороной обвинения доказывания в досудебном расследовании.

Кроме того, сегодня процессуальные руководители имеют чрезмерную загруженность (200-400 и более производств). Это не позволяет даже высококвалифицированным, трудолюбивым и работоспособным прокурорам добросовестно и честно реализовывать свои полномочия. В то же время многие процессуальные руководители не имеют достаточной компетенции осуществлять возложенную на них функцию из-за отсутствия знаний, необходимого опыта, практических навыков и тому подобное.

Без детективов никак

В целом, оценивая положения закона № 794-VII, следует обратить внимание на то, что к полномочиям ГБР принадлежит как оперативно-розыскная деятельность, так и досудебное расследование преступлений (п. 4 ч. 1 ст. 6). Согласно ч. 1 ст. 9 закона, в составе ГБР действуют следственные, оперативные и другие подразделения. Таким образом, законодатель использовал распространенную систему взаимосвязи ОРД и предварительного расследования, закрепленную в КПК и законе «Об оперативно-розыскной деятельности».

В то же время учитывая результаты анализа статистических данных ГПУ по количеству зарегистрированных уголовных правонарушений в течение 2012-2017 годов, результатов расследования и раскрытия преступлений, судебного рассмотрения уголовных производств, эта система требует коренного изменения. Только сочетание в одном лице полномочий по оперативно-розыскной деятельности и предварительного расследования может значительно повысить эффективность последнего и, в частности, уголовного процессуального доказывания.

Лучшая форма такого сочетания — институт детективов, который в Украине с 2015 года функционирует в НАБУ, а с 2017 года начал вводиться в системе органов ЧП (соответствующие подразделения детективов уже действуют в 8 областях), но, к сожалению, с очень большим опозданием. Такая практика является распространенной почти во всех западных странах и оправдала себя на протяжении веков. При этом законодательство западных стран, в отличие от украинского, не отделяет от уголовной процессуальной деятельности ОРД с соответствующими ее формами (оперативная профилактика, поиск, разработка и др.).

В западных странах отдельные негласные мероприятия, как правило, осуществляют не лично детективы, а специально уполномоченные подразделения и лица, имеющие для для этого специальную подготовку, навыки и средства. В Украине подобные по своему содержанию функции также выполняют специальные подразделения НП, СБУ, НАБУ, ДФС и др. органы (уголовной разведки, оперативного документирования и т.д.) на основании задач соответствующих оперативных подразделений полиции (см. ст. 5 закона «Об оперативно-розыскной деятельности»), которые выполняют поручения следователя (детектива) или прокурора.

Однако такой механизм является слишком громоздким. Он не обеспечивает своевременности получения доказательств и в отдельных случаях приводит к утечке секретной информации. Таким образом, следственных и оперативных работников органов ГБР нужно заменить детективов, соединив в их лице полномочия по проведению оперативно-розыскной деятельности и предварительного расследования. Только такое сочетание обеспечит эффективность деятельности ГБР как органа досудебного расследования.